[특별좌담] 방송법 편성 관련 조항, 어떻게 봐야 하나
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[특별좌담] 방송법 편성 관련 조항, 어떻게 봐야 하나
방송법 곳곳 편성관련 규제조항 일색제작자율성 침해 논란과 비현실적이라는 목소리
  • 승인 2000.04.27 00:00
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통합방송법은 시청자 주권을 옹호하기 위해 상대적으로 방송사 편성권에 규제를 많이 두고 있다. 구체적인 편성비율 규칙 고시를 앞두고 있는 지금, 한국방송프로듀서연합회는 방송3사 편성담당 PD 좌담회를 통해 정부의 영상산업진흥정책을 평가해 보고 프로그램 등급제를 비롯해 국산 영화와 애니메이션의 의무편성비율, 외주제작비율 등을 맞추기 위해 각 방송사는 어떤 준비를 하고 있고 각 조항의 문제점은 없는지를 짚어본다. <편집자>△일시 : 2000년 4월 21일(월) 오후 6시△장소 : 여의도 "열빈"△주최 : 한국방송프로듀서연합회△참석자 KBS 편성국 차장 서재원MBC 편성기획부 차장 한윤희SBS 편성팀 차장 이철호서재원 : 새 방송법에서 편성에 두는 의미는 크게 두 가지인 것 같다 첫째는 정부의 영상진흥정책을 방송에 반영시킨 것으로 이러한 반영이 과연 합리적인지를 이 자리에서 검증해 봐야 하겠다. 두 번째는 방송의 공영성에 초점을 맞춰 시청자의 권익을 보호하기 위해 각종 규제를 두고 있다는 점이다. 이 두 가지로 인해 방송사의 편성자율권 보장보다는 규제를 더 많이 하고 있는 실정이다. 이러한 방송법의 취지는 공감하지만 편성PD로서 가슴 아픈 것이 사실이다. 전 사회가 자율성을 제고하고 규제를 낮추는 데로 가고 있는데 오히려 방송만 역행하고 있다. 오늘 좌담이 방송법의 각종 편성규제가 앞으로 어떤 영향을 미치고 과연 합리적인지를 돌아보는 자리가 되었으면 한다. 덧붙여 현재 방송위원회 심의부에서 준비중인 프로그램 등급제와 고시될 각종 편성비율에 대해 의견을 개진하는 자리가 되었으면 한다.이철호 : 방송영상진흥정책에 따라 방송이 다른 분야를 육성하는 데 어느 정도 이바지해야 한다는 것에는 공감한다. 그러나 방송이 이러한 밑거름이 되어야 하는 시기는 가급적 짧아야 한다. 다른 분야가 자체 경쟁력을 가지고 인프라를 구축하는데 방송이 모든 책임을 떠맡아서는 안 된다. 우리 방송이 그렇게 경쟁력이 뛰어난 상황이 아니고 방송자체도 경쟁력을 키워야 한다. 그렇지 못하고 밑거름만으로 그친다면 이것도 영상진흥정책의 또 다른 심각한 문제로 남는다.한윤희 : 방송법 제정 때부터 줄곧 의견을 개진했었다. 그러나 편성 부분은 우리 의견과는 오히려 정반대로 결정이 됐다. 이러한 원인을 따져보면 방송에 대한 시각에 큰 차이가 있는 것 같다. 초창기 설립된 방송개혁위원회의 시각은 방송에 대한 부정이었다. 방송을 개혁대상 내지는 문제가 많은 집단으로 보고 각종 규제를 만든 것이다. 적어도 방송에 대한 애정이 없었던 것이다. 방송법의 내용에서도 이같이 방송인을 못 믿겠다는 식의 규제 일변도이다.이철호 : 지금도 그런 시각이 여전히 존재한다. 출발이 방송에 대한 부정이었다면 지금은 다른 시각을 가져야 한다. 어차피 방송도 다른 부문과 같이 자율적으로 가는 대세는 막을 수 없다. 규제한다고 하고 규제 안 한다고 안 하는 식은 이제는 옛일이다. 방송사마다 발전을 위한 전략이 있다. 현재 SBS는 외주비율이 32%이다. 지금도 이 정도는 하고 있다는 말이다. 필요에 의해 하는 것이지 규제 때문에 하는 것은 아니다.한윤희 : 외주비율을 놓고 따지면 지금까지 독립프로덕션을 동반자 관계로 보고 방송사 내부의 구조로 인해 외주를 줄 수밖에 없는 상황이었다. "비율이 중심이 아니라 어떻게 하면 독립프로덕션과 발전적인 관계를 모색할 것인지를 중점에 둬야 한다"고 수 차례 요구했지만 결과는 외주비율만을 정해 놓은 것 외에 없는 실정이다.서재원 : 방송위원회에서 곧 편성관련 비율들이 고시될 예정이고 각 사별로는 이미 여기에 대한 준비에 들어간 것으로 알고 있다. 우선 국내제작 영화·애니메이션·대중음악의 의무편성비율부터 얘기를 시작해야겠다. 이중 대중음악은 라디오에 해당하는데 별 문제가 없는 것으로 알고 있다.이철호 : SBS는 방송위원회 고시비율 중 주시청시간대 외주비율 6%, 외주제작비율 20%, 시청자평가프로그램 60분 등에 대해 어려운 문제는 없다. 다만 국내제작 애니메이션 비율 35%를 맞추는 것이 가장 난감하다. 이 규칙이 규제개혁위원회를 통과하면 당장 가을 개편부터 반영해야 한다. 우리는 "애니메이션의 제작기간을 고려해 2년 정도 유예기간을 달라"고 요구했었다. 방영을 안 하겠다는 것이 아니라 현실적으로 국산애니메이션이 부족한 실정을 감안한 요구임에도 전혀 반영되지 않았다. 따라서 앞으로 편성 자체에 어려움이 있을 것이다. 그리고 자회사 즉 특수관계자 제작비율이 지금은 20%인데 가을이면 오히려 18%로 줄여야 하는 입장이다.한윤희 : 작년 가을 개편에서 외주는 독립프로덕션이 18.5%, 자회사 4%로 전체 22.5%였는데 새 방송법에 의해 독립은 20%, 자회사 5%로 3%가 늘어난 전체 25%를 맞춰야 한다. 이렇게 되면 4~5개 프로그램을 외주로 돌려야 한다. 외주프로그램이 경쟁력 있고 단가가 적절하면 받지만 아직 그렇지 못해 대부분의 외주프로그램은 주변 시간대로 편성돼 있다. 이렇게 외주를 더 받기 어려운 실정에서 4~5개를 더 추가해야 하니 상당히 고민된다. 그리고 국산 만화나 영화의 경우 애초 MBC 의견은 "자율로 하거나 유예해야 한다" 아니면 "최저선인 20%부터 시작해야 한다"는 것이었다. 그러나 영화는 25%, 애니메이션은 40%로 늘어났다. 현재 전체 영화는 연간 150편 이상 방영하고 있는데 비율에 맞추려면 40편의 국산영화를 해야 하고 이렇게 되면 월 3편을 해야 한다. 그러나 방송3사 모두 국산영화 재고가 없는 실정에서 유예기간도 없이 비율을 늘려 놓았으니 품질이 낮은 방화를 상영할 수밖에 없다. 이미 방화가격도 방송법이 통과된 후로 두 배로 뛰었다. 그리고 만화는 창작만화가 거의 없다. MBC가 갖고 있는 것은 12개인데 이것도 모두 90여분 분량으로 시리즈물은 하나도 없는 실정이다. 그래서 얼마전부터 MBC가 지분을 갖고 참여해 창작만화 5편을 제작 중인데 가을이나 연말이 되어야 방영 가능하다. 얼마 전 개인적으로 조사해본 결과 만화영화 중 5방 이상을 한 것이 절반 이상을 차지하고 있었다. 이러한 상황고려나 유예기간도 안 두고 비율만 맞추라는 것은 방송법 취지가 아무리 좋다고 하더라도 만화제작자들에게 무슨 도움이 되겠는가? 그리고 일본 애니메이션은 편당 구입가격이 2백만원 정도이지만 국산은 방송사가 지분 참여를 하더라도 1500만원 이상이다. 이것은 정상적인 시장가격이 아니다. 이런 상황에도 불구하고 방송사가 국가적인 차원에서 국내 애니메이션 산업 발전을 위해 기여해야 한다면 최소한의 방송사 입장은 고려돼야 한다.서재원 : KBS의 경우 1TV는 뉴스비중이 높고 고정된 프로가 많아 외주를 편성하기 상당히 어렵다. 그러나 채널이 2개라서 22% 외주비율이 두 배가 된다. 기존보다 3~4% 올라간 수치로 편성에 어려움이 많다. 국산영화의 경우 방송용으로 적합한 것은 연간 40여편에 불과한데 이것을 또 3사에서 나누어 방영해야 하는데 어려움이 있을 것이다. 애니메이션은 기획단계만 1년이 소요된다. 제작완성까지는 1년반이 걸리는데 이런 상황을 감안하지도 않고 편성에 어떤 비율 이상으로 넣으라는 것은 방송사 입장은 전혀 고려하지 않는 처사이다. 그리고 KBS는 시청자참여프로그램의 송출기관으로 애매한 부분이 많다. 시청자단체의 방송프로그램 참여라는 취지에는 공감하지만 송출기관으로서 프로그램에 대한 1차적인 책임은 KBS에 있을 수밖에 없다. 시청자참여프로그램의 운영이나 규칙이 합리적으로 만들어졌으면 한다.서재원 : 방송법 곳곳에 프로그램 등급제 얘기가 있다. 방송위원회에서 분류기준을 마련할 때까지 유보되긴 했지만 모든 프로그램에 적용될 우려가 높다. 처음에는 만화나 극영화에 해당되겠지만 점진적으로 확대될 것으로 보인다.이철호 : 이 법안을 입안한 사람은 지금 어디에 있는지 모르겠다. 입안한 사람이 왜 이 법안을 입안했고 어떤 기준으로 분류할 것인지를 얘기해 줘야 하는데 누구도 명확히 얘기해 주는 사람이 없어 저마다 해석이 모두 다르다. 그래서 왜 이 조항을 만들었는지 이해가 안 되는 구석이 많다. KBS의 시청자참여프로그램도 정작 법안은 있지만 운영방법은 아직 제대로 나온 것이 하나도 없다. 이러한 것이 방송법 곳곳에 많이 있다. 등급제도 "아동과 청소년을 보호하기 위해 만든다"고 하지만 지금도 방송 프로그램을 만들 때 전부 사후 심의를 받고 있다. 등급제를 하겠다는 것은 이중의 사후 심의를 하겠다는 것이다. 그리고 등급제 운운하는 것은 시청자의 수준을 너무 낮게 보는 것이다. 시청자들은 조금만 폭력적이거나 음란한 내용이 방송되면 가만히 있지 않는다. 그만큼 시청자의 수준이 높아졌고 방송사도 충분히 이것을 알고 있다.한윤희 : 방송만큼 감시단체가 많은 미디어가 없다. 개편 때면 시청자들의 의견이 수용 못할 만큼 들어온다. 우리나라 실정에 가장 안 맞는 것이 프로그램 등급제이다. 우리 프로그램은 외국에 비해 아주 건전한 축에 속하고 잘못하면 제작자의 자율권과 표현의 자유를 침해할 우려가 있다. 아직 구체적인 규칙이 나온 상태가 아니라 PD들이 심각하게 생각하지는 않지만 방송 제작에 미치는 영향이 큰 만큼 등급제 도입은 막아야 할 부분인 것 같다. 등급제는 등급분류를 어떻게 하고 그 기준이 무엇인지에 따라 엄청난 독소조항이 될 소지가 크다.서재원 : "음란성과 폭력성 때문에 등급제가 필요하다"고 하지만 지상파 프로그램에는 해당 안 되는 얘기이다. 예를 들면 KBS에 납품되는 애니메이션은 국내용과 수출용이 따로 있다. 국내에서 방영되는 것으로는 수출하기 어려워 더 내용을 가미시켜 수출하고 있다. 그만큼 우리나라 지상파방송의 음란성과 폭력성은 등급제를 도입할 만큼 심각한 것이 아니고 오히려 등급제가 프로그램 제작에 악영향을 미칠 수 있다. 등급제가 드라마로 확대될 경우 문제는 심각해질 수 있다. 등급을 매기기 위해 사전예고를 하라고 할 수 있기 때문이다. 드라마는 촬영하다가 변화가 있을 수 있는데 이런 점으로 인해 제작 자율성이 침해될 수 있다.이철호 : 비상업적 공익광고에 대해 SBS는 주당 0.15%로 주당 10분이다. 여기에서도 방송법의 애매함을 알 수 있는 것이 비상업적 공익광고에 대한 개념이 없다는 것이다. SBS가 지금 하고 있는 것 중 에너지관리 캠페인은 협찬을 받아 하는데 이것이 포함되느냐 안 되느냐하는 개념이 안 서 있다. 방송위원회가 규칙을 고시하면서 적어도 확실한 개념정리를 해야 한다.서재원 : 정부의 영상정책과 역할에 대해 어떻게 보고 있는가?한윤희 : 98년 정부의 영상진흥정책이 나왔을 때 방송사의 의견은 충분히 반영되지 않았다. 정부 부처의 한 정책으로 나온 것이 영상산업진흥정책이다. 우리나라 영상산업의 주체는 방송사이다. 방송사는 영상산업의 핵심역량인 제작인력, 노하우, 관련 인프라, 네트웍을 모두 가지고 있다. 핵심역량을 주체로 삼아 정책이 만들어지고 이들의 의견이 모아져 정책이 수립되어야 한다. 이제는 방송위원회로 방송정책 기능이 이관되었으므로 방송위원회가 새로운 방송정책을 수립해야 한다.서재원 : 방송발전기금의 사용과 관련해 이 문제를 보면, 방송발전기금은 지상파나 외부 프로덕션의 영상인프라 구축에 사용되어야 하고 이를 위해서는 기본적인 시설과 장비 등을 갖추는데 이용돼야 한다. 그러나 발전기금의 상당액이 일회성 이벤트에 사용되고 있다. 근본적으로 정부가 영상정책을 도모하려면 영상인프라를 발전시키는데 힘을 모아야 하고 필요하다면 방송발전기금을 끌어다 투자해야 한다. 그러나 새 방송법에도 드러나듯 이러한 영상인프라 구축보다는 규제일변도로 영상정책을 밀고 나가려는 정부의 관점이 바뀌어야 한다.한윤희 : 그동안 지상파가 갖고 있던 상당 부분의 기득권을 할애해 다른 미디어를 발전시키자는 것이 영상정책의 기조인 것 같다. 여기에 대해 방송사 내·외부에서 일정 부분 공감하는 면이 많다. 그러나 방송사의 여건이 이러한 기득권을 상당 부분 내 줄만큼 그렇게 한가하지는 않다. 당장 내년부터 본방송에 들어가는 디지털방송에 MBC는 6천억, KBS는 1조원, SBS도 여기에 준하는 액수가 소요된다. 솔직히 여유가 없다. 미국의 경우 한 방송사가 5개 채널 이상을 운영하고 있고 앞으로 이것보다 배로 채널이 늘어날 것이라는 전망이 나오고 있다. 우리도 점차 이렇게 갈 수밖에 없는 추세이다. 정부의 기조도 전 산업의 발전을 위해 디지털방송을 해야 한다는 것이다. 그리고 현재 디지털방송을 위한 예산에는 컨텐츠 예산은 빠져 있다. 모두 인프라 즉 방송설비에 대한 예산이다.서재원 : 규제로써 영상산업을 발전시키겠다는 것은 모순이다. 이번 방송법의 명분과 취지에는 이해가 가지만 그 접근방법이 틀린 것 같다.한윤희 : 연관된 얘기지만 케이블 출범을 앞두고 방송사들이 모두 참여를 희망한 적이 있었다. 그러나 정부에서는 "겸영은 안된다"고 원천적으로 참여를 막았다. 그때 방송사의 주장은 "정부가 새로운 미디어를 출범시킨다면 국가의 자원을 최적으로 활용시켜야 한다"는 것이었다. "방송사가 영상제작에 대한 노하우가 있고 이것을 활용시켜야 한다"는 것이었다. 그러나 지상파 참여가 무산되면서 출범한 케이블은 활성화되지 못했고 그 이유 중 하나로 지상파가 참여하지 못한 것 때문이라고 본다. 왜냐면 지상파는 다른 케이블 사업자보다 절반 이하의 가격으로 더 좋은 소프트웨어를 만들 수 있었다. 최근에 지상파가 케이블로 들어가고 있지만 처음부터 허용을 했으면 케이블은 활성화되었을 것이다. 지금의 방송정책은 지상파에 대해 대단히 폐쇄적이다. 앞으로 방송정책이 지상파의 제작능력을 다른 영역에도 나가게 해 지상파의 노하우를 활용하고 전수하게 하는 식으로 돼야 영상산업이 발전할 수 있다. 이것을 마치 지상파의 집단이익으로 몰아 가려는 식의 정책은 철폐돼야 한다.이철호 : 정부와 방송위원회, 방송사는 동반자 관계가 돼야 한다. 이런 관계에서 출발해야 디지털방송 등 앞으로 방송사가 나갈 길도 제대로 열릴 것으로 본다.서재원 : 외주제작 방송프로그램의 편성비율 얘기로 들어가 보자. 우리나라 독립 프로덕션들은 90년대 이후 생겨나기 시작했다. 아직까지 상당히 영세한 프로덕션이 대부분을 차지하고 있고 메이저라고 할 수 있는 프로덕션도 거의 없는 상태이다. 그리고 해외시장에서 경쟁력도 많이 뒤쳐진다.한윤희 : 미국에서는 메이저 독립제작사가 상당히 활성화돼 있다. 이런 미국시장을 보고 "우리도 독립제작사를 활성화시켜 보자"는 취지로 방송법에 외주비율 규정을 두고 있지만 우리와 미국시장은 근본적으로 다르다. 미국은 제작사가 지상파에 납품하는 가격이 총제작비의 60%도 안 된다. 나머지는 지방사나 해외수출로 이윤을 채운다. 그러나 우리는 독립제작사의 지상파 납품가격은 총제작비와 이윤까지 포함돼 있다.지상파가 내부 제작인력이 있는데도 외부용역을 주는 상황에서 제작비 수준의 금액을 줄 수밖에 없다. 따라서 적은 제작비와 열악한 제작여건으로 제작하려니 프로그램의 질이 떨어지는 악순환이 되풀이되는 것이다. 이같이 우리의 경우 정상적으로 프로덕션 시장이 활성화되기 위한 영상시장 규모가 너무 적다. 독립제작사가 지상파뿐 아니라 다른 외부의 수입선이 있어야 한다. 이것이 지난 10년 동안 독립제작사를 키운다면서 숫자를 늘리는 한편 지상파에게 어느 비율로 외주를 주라고 강제해 온 결과이다.서재원 : 결국은 방송사의 외주비율을 늘려 그 재원만으로 독립프로덕션의 경쟁력을 키운다는 발상이 문제인 것 같다. 그렇다고 독립프로덕션이 해외로 프로그램을 내놓을 만큼 경쟁력이 있지는 않다.한윤희 : 지금 같은 구조로는 영세한 프로덕션만 양산할 공산이 크다. 차라리 지금의 규제가 없어지면 경쟁력 있는 프로덕션은 그대로 가고 한편으로 지상파와 프로덕션이 같이하는 체제가 가능할 수 있다. 코프로덕션이 활성화될 수 있는 것이다. 프로그램의 어떤 코너를 프로덕션에 주고 지상파 PD와 같이 작업하면서 기술과 노하우를 프로덕션에 이전시키는 것이다. 따라서 경쟁력 있는 프로덕션은 발전하는 것이다. 이것이 정상적인 시장이다.이철호 : SBS는 의무조항이 없어도 외주가 잘 되고 있다. 규제가 아니라 방송사의 필요에 의해 잘 이뤄지는 것이다. 여기에 능력 있는 프로덕션이 있기 때문이다. 규제로 강제조항을 만들어 늘려 가는 것은 바람직하지 않다.한윤희 : 외주비율을 강제로 늘려가다 보니 제작인력의 운영문제가 현업인들에게 상당한 위기로 다가오고 있다. 현재 방송사 내부 제작인력이 상당히 부족함에도 불구하고 외주비율 상승이 "내부 제작인력의 구조조정이 필요한 것 아니냐"는 논리로 악용될 소지가 있다. 이로 인해 우수한 제작인력을 사장시키고 제작능력을 떨어뜨리는 요인으로도 작용한다.서재원 : 외주와 관련해 단순히 프로그램의 제작건수가 외주로 나감에 따라 내부인력도 그만큼 줄어야 한다는 것은 상당히 위험한 발상이다. 시청자의 수준이나 해외프로그램의 질이 계속 올라가고 있어 프로그램의 난이도나 질도 여기에 맞춰 올라가야 한다는 점이 간과되고 있다. 또 다른 편성 관련 조항으로 매월 주시청시간대 외주비율 6% 조항은 어떤가?이철호 : SBS는 현재 그 정도는 되기 때문에 별 문제는 없다. 외주비율을 규제해온 지가 10년 가까이 되고 있다. 10년 동안 비율을 계속 늘려 왔지만 왜 정착이 안 되는지를 방송위원회가 한 번 평가해 봤으면 좋겠다. 방송법 취지에 걸맞는 영상산업의 발전을 위해 외주비율 자체를 어떻게 운영해야 하는지를 짚어봐야 한다.한윤희 : 편성의 핵심은 주시청시간대이다. 모든 경우의 수를 감안해 핵심을 배치하는 것이 편성인데 여기에 다짜고짜 주시청시간대에 6%의 외주프로그램을 편성하라는 것은 말도 안되는 소리이다. 그리고 주시청시간대 프로그램들은 시청자들에게 오랫동안 각인돼 있는 것들이다. MBC는 저녁 7시30분부터 8시20분까지를 그나마 외주방영으로 생각할 수도 있으나 이 시간대에도 간판프로그램이 편성돼 있다. 이것을 외주로 전환하라는 것은 방송을 하지 말라는 얘기이다.서재원 : KBS도 상당히 곤혹스러운 문제이다. 1TV의 경우 주시청시간대의 프로그램은 7~8년째 고정돼 있는 것들이다. <6시 내고향>부터 11시 <뉴스라인>까지 그대로 유지해 오고 있다. 여기에 외주를 넣으려면 기본적인 편성의 띠를 허물지 않고는 불가능하다. 마지막으로 좌담을 정리하면 프로그램 등급제와 관련해서는 대상 프로그램이나 분류기준에 대해 조심스럽게 접근해야 하고 반드시 방송사의 입장을 반영해야 한다. 그리고 연차적으로 외주비율을 고시하게 되는데 비율만을 고민할 것이 아니라 문제점들을 평가해보고 재고할 것은 재고하는 등 새롭게 접근하는 방식이 필요하다.

<표> 통합방송법 편성 관련 주요조항 ("방송위원회 2000년 편성비율교시(안)" 중)

국내제작영화

⽡지상파방송사업자 : 전체 영화방송시간의 100분의 25이상

⽡지상파외방송사업자 : 전체 영화방송시간의 100분의 30이상

국내제작애니메이션

⽡KBS, MBC : 전체 애니메이션방송시간의 100분의 40이상

⽡KBS, MBC를 제외한 지상파방송사업자 : 전체 애니메이션방송시간의 100분의 35이상

⽡지상파외방송사업자 : 전체 애니메이션방송시간의 100분의 40이상

외주제작프로그램

2000년 봄개편

2000년 가을개편

전체비율

⽡특수관계자가 있는 지상파방송사업자 : 매월 전체방송시간의 100분의 25이상

⽡특수관계자가 없는 지상파방송사업자 : 매월 전체방송시간의 100분의 20이상

⽡SBS를 제외한 지역민영방송사업자 : 매월 전체방송시간의 100분의 4이상

특수관계자 제작비율

⽡전체 외주제작프로그램의 100분의 20이내

주시청시간대 외주제작비율

⽡매월 주시청시간대 방송시간의 100분의 6이상

2000년 가을개편

2001년 봄개편

전체비율

⽡특수관계자가 있는 지상파방송사업자 : 매월 전체방송시간의 100분의 27이상

⽡특수관계자가 없는 지상파방송사업자 : 매월 전체방송시간의 100분의 22이상

⽡SBS를 제외한 지역민영방송사업자 : 매월 전체방송시간의 100분의 4이상

특수관계자 제작비율

⽡전체 외주제작프로그램의 100분의 18이내

주시청시간대 외주제작비율

⽡매월 주시청시간대 방송시간의 100분의 6이상


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