KBS가 ‘수신료 현실화’를 위한 본격적인 작업에 착수하면서 KBS의 오랜 숙원사업이 성사될지 이목이 집중되고 있다. 그러나 동시에 수신료 현실화를 둘러싼 논란도 예상된다. 이에 본지는 ‘수신료 현실화와 방송의 공공성’에 대한 의미를 재조명하기 위해 지난 4월 28일 연세대에서 발표된 정두남 KOBACO 광고연구소 박사의 논문을 요약 게재한다. <편집자>
현재 국내 방송산업은 다양한 문제점을 지니고 있다. 우선 수신료 재원의 비탄력성으로 인해 ‘다공영 1민영’ 모델의 지상파방송은 실질적으로 시청률경쟁과 상업주의를 추구하는 기형적 모습을 띄고 있다. 또한 방송광고시장의 성장이 둔화된 상황에서 지상파방송광고에 대한 요금규제로 광고재원의 탄력성 또한 줄어들고 있다. 결국 공적재원의 부족에서 출발한 국내 방송산업의 성장 정체 및 불균형한 성장은 방송의 공익성 구현뿐만 아니라 매체 간 균형발전에도 장애가 되고 있는 것이다.
국내 방송산업 재원구조의 문제점
방송사의 재원조달 방식과 편성구조와의 상관관계는 코볼트(Koboldt, 1999) 등의 프로그램 편성모형에 입증된다. 재원으로 하는 상업방송의 경우 ‘질 낮은 대중소구 프로그램’만이 편성유인을 갖는 데 반하여, 수신료로 운영되는 공영방송의 경우 모든 유형의 프로그램 편성이 가능하다.
또한 세계 주요 공영방송사의 재원구조와 편성구조와의 상관관계를 비교분석한 McKinsey(1999)의 조사결과에 따르면, 공영방송의 전체 수입중 수신료 비중이 낮으면 낮을수록, 즉 광고수입의존도가 높으면 높을수록 프로그램 차별성(Programm-Disticntiveness) 내지는 우수성이 낮아진다.결국 수신료 재원은 공영방송의 자신의 프로그램 공영성 확보뿐만 아니라 방송시장 전체의 다양성 제고에 결정적 역할을 한다는 점을 확인할 수 있다.
이러한 기준으로 살펴볼 때 국내 방송산업은 다음과 같은 구조적 문제점을 내포하고 있다.
첫째, 전체 방송재원중 (공영방송에게 제공되는) 수신료의 비중이 15.3%에 불과해 매우 낮은 반면 광고시장 의존도가 77.8%로 지나치게 높다는 점이다. 둘째, 지상파TV3사가 방송광고 매출액을 독과점하고 있으며, 이들의 시장지배력이 뉴미디어 분야로 전이되고 있다는 점이다.
그러나 국내방송산업 재원구조의 문제점은 무엇보다도 방송재원정책의 부재에서 출발한다. 즉 내용규제 중심으로 운영되어온 우리나라의 방송정책이 방송의 공익성 구현과 공정경쟁을 통한 산업활성화라는 두 가지 목표를 재원정책 차원에서 충분히 지원하지 못하고 있는 것이다.
특히 현행 법제상으로는 지상파공영방송의 재원구조 뿐만 아니라 무료방송과 유료방송의 재원구조, 즉 주요재원과 보조적 재원의 상관관계, 그리고 광고수익 비중의 한계가 무엇인지에 대한 뚜렷한 구분이 존재하지 않는다는 점에 주목할 필요가 있다.
수신료 제도
우리나라의 수신료는 1981년 2,500원으로 책정된 이후 단 한 번도 인상되지 못했다. 이 때문에 KBS는 수신료수입과 광고수입을 포함한 상업적 재원의 비중이 약 60 대 40으로 공영방송이라고 하기에는 매우 기형적인 재원구조를 띄고 있다. 이와 같은 KBS의 재원구조는 편성에도 심각한 영향을 미쳐 상업방송과의 차별성 부재에 대한 비판뿐만 아니라 KBS2-TV의 정체성 논란을 불러일으켜 왔다. EBS 또한 수신료 수입이 8.6%에 불과하고 광고수익(20.3%)을 포함한 상업적 재원의 비중이 67%에 달해 상업주의적 성향에서 자유롭지 못하다.
현재 연간 3만원의 우리나라 수신료는 독일의 25만원, 영국의 23만원, 일본과 프랑스의 15만원과 비교할 때 전세계적으로 매우 낮은 수준이다. 또한 2006년의 경우 KBS의 총수입 1조 4,022억 원으로 이중 수신료 수입이 5,304억 원으로 전체의 37.8%(NHK 96%, ARD 85%, BBC 76%), 광고수입은 6,675억 원으로 47.6%, 기타수입은 2,042억 원으로 14.6%를 차지했다.
방송광고판매제도
최근 방송광고시장의 성장이 둔화된 상황에서 뉴미디어의 약진으로 점유율과 매출액 그리고 수익률의 축소를 경험하고 있는 지상파방송사들은 이러한 경영상의 위기를 극복하기 위한 돌파구로 그동안 KOBACO의 광고가격규제로 인해 저평가되어 왔다고 인식되고 있는 방송광고 요금의 현실화를 지속적으로 요구하고 있다.
지상파방송광고판매 제도 개선 요구는 방송통신융합으로 인한 매체간 경쟁심화 및 한미FTA 협상 타결을 통한 방송광고시장 개방 등으로 인해 방송광고에 대한 규제완화의 목소리가 더욱 증대하고 있는 상황이다.
방송광고판매분야의 경쟁체제 도입은 전체 방송시장구도 및 재원정책 전반에 대한 제도정비를 전제로 순차적으로 추진되어야 할 것이다. 특히 국내 방송산업의 기형적 재원구조와 그로 인한 문제점들이 본질적으로 지상파공영방송에 대한 수신료 부족에서 출발한다는 사실을 고려할 때 미디어렙 경쟁체제의 도입 보다는 수신료 제도의 정상화를 통한 방송의 공적영역 확보 내지는 이원구조 정상화가 우선되어야 할 필요가 있다.
정책적 제언
방송통신융합시대 방송의 공익성 구현 및 매체간 공정경쟁을 통한 영상콘텐츠산업 육성을 위해서는 기존의 내용규제 중심의 패러다임에서 벗어나 재원정책 차원의 제도개선이 필요하다. 수신료 제도 및 방송광고제도를 재원정책 차원에서 규정한다는 것은 방송사업자의 주 수익원와 보조적 수익원에 대한 별도의 규정이 필요하다는 것이다. 따라서 매체별 위상 재정립을 토대로 한 수익모델/재원구조 차별화 방안이 구체화될 필요가 있다. 이는 지상파공영방송의 경우 수신료를, 지상파상업방송사의 경우 광고수익을, 그리고 유료방송사업자의 경우 가입자의 이용료를 중심으로 운영되어야 한다는 점을 의미한다.
이를 위해서는 논의된 바와 같이 국내 방송산업의 기형적 재원구조의 출발점이라고 할 수 있는 수신료제도의 개선이 시급하다. 또한 방송광고제도의 개선과 관련해서는 규제완화를 통한 경제적 효과뿐만 아니라 수용자 복지에 미치는 영향을 함께 고려하여 제도변화의 우선순위를 정할 필요가 있다. 더 나아가 제도 개선을 통한 재원의 확대 문제도 중요하지만 재원의 배분과 관련한 세부적 기준에 대한 논의도 필요하다고 하겠다.
논문 저자 : 정두남 박사 (KOBACO 광고연구소)